周翠萍
摘 要：教育培训机构正在成为满足社会公众选择性教育需求的重要力量，已初步形成机构类型多元、培训内容丰富、培训方式多样的教育培训市场。但目前教育培训机构的服务质量有待提高，教育培训市场的格局还没有完全理顺，对教育培训行业的认识与定位还不清晰等成为制约教育培训行业健康可持续发展的重要问题。在未来，应在规范并扶持的政策目标下促进教育培训行业的发展，通过多种政策措施扶持教育培训机构的发展，充分发挥教育培训行业组织的管理与服务功能。
关键词：教育培训机构 创新 规范 扶持
终身教育思想的深入人心和社会发展的日新月异，使从一而终的教育与学习，终身受用的知识与能力已一去不复返，人们越来越重视终身学习。蓬勃发展的教育培训行业正在成为满足社会公众不同发展阶段的多元化、个性化教育需求的一支生力军，成为我国终身教育体系的重要组成部分。在新形势下，教育培训机构的发展既面临崭新的发展机遇，也需面对发展过程中出现的瓶颈问题。提高质量与不断创新是教育培训机构持续健康发展的内动力。
一、教育培训机构发展的现状与特点
我国教育培训行业的发展大致经历了初创阶段、发展阶段和繁荣发展阶段。教育培训行业初创于20世纪80年代末90年代初,改革开放以来的出国热、高复班、中小学课外辅导的方兴未艾等旺盛的市场需求，使教育培训行业如雨后春笋般迅速发展起来。近几年来教育培训机构的发展呈现出以下一些特点：
（一）教育培训机构的数量有所下降
全国教育事业发展统计公报数据显示，2008年至2012年我国教育培训机构的数量从18.16万家减少到14.40万家。从图1可以看出，这五年中教育培训机构的数量有增有减，总体而言教育培训机构正在平稳发展。机构数量有所下降的原因可能有以下几个方面：第一，教育培训行业经过20世纪90年代的快速发展阶段之后，当前随着校舍房租、人力成本等办学成本的逐渐上升、家长对教育培训机构服务品质的要求越来越高以及教育培训行业内部的竞争，使一些培训机构树立了品牌，赢得了市场和消费者的认可，而另一些教育培训机构则逐渐在市场竞争中退出了市场。第二，一些教育培训机构,诸如新东方、学而思等机构正在成为全国知名的教育培训机构，各地方也出现一些具有一定地方影响力的培训机构，这些机构采取连锁经营的模式，在全国各地开设数十家甚至数百家教学点。因此对于一些已经形成一定品牌影响力的培训机构而言，机构的数量并未增加，但机构下设的教学点却在近几年来始终保持增加的态势。
数据来源:2008-2012年全国教育事业发展统计公报.
（二）从事教育培训行业的专兼职人员略有增多
近五年来，伴随教育培训行业的平稳发展，从业人员的数量总体呈现上升态势。以职业技术培训机构的教职工人数来看， 2008年职业技术培训机构教职工的总人数为49.58万人，2011年增至52.18万人，2012年教职工的总人数减至50.66万人。2008年在职业技术培训机构中，专任教师占教职工总人数的比例为51%，2010年增长至51.2%，2011年增长到57.2%，2012年专任教师占教职工总人数的比例为55.7%，总体呈上升态势（见图2）。
数据来源:2008-2012年全国教育事业发展统计公报.
（三）培训机构的类型多元、内容多样，满足了民众的选择性教育需求
目前市场中的教育培训机构从举办性质上说，有两类，一类为公办性质的，一类为民办性质的。公办性质的教育培训机构主要包括全日制学校、社区学校、培训中心和国有企业下设的培训机构等。民办性质的教育培训机构主要指由社会力量举办的各类培训机构，又可分为文化教育类培训机构、职业技能类培训机构、公司类培训机构等。文化教育类培训机构主要是指经教育行政部门审批和管理的培训机构，职业技能类培训机构主要是指由人力资源和社会保障行政部门审批许可和管理的“民办职业培训机构”，公司类培训机构是指经工商行政部门审批和管理的，法人性质为企业法人的培训机构。
从培训内容上来划分，既有以提升人们职业能力、职业技能为目的的职业技能类培训，也有满足中小学生额外教育需求和差异教育需求的课外辅导、艺术类培训；还有为提升成年人的生活品质，发展兴趣爱好的国学培训、传统文化等培训。丰富多样的培训内容使民众可以根据自己的需要和喜好，进行菜单式的取舍。据北京民教信息科学研究院截止到2013年5月的统计数据显示，目前国内的教育培训机构中语言类培训课程最多，近60000门，其次为IT类培训，近40000门；管理类培训近30000门；中小学课外辅导和会计类培训课程近20000门；课程小于10000门的为艺术类、建筑类和公务员考试辅导类。
（四）培训方式的多样化
为了满足不同层次消费者的教育需求，教育培训机构的培训方式灵活多样，发展更新迅速。20世纪90年代新东方的大班化教学独占鳌头，随后学而思的“小班式”教学和学大的“一对一”课外辅导又后来者居上。近几年，VIP培训、托管班、线上网络培训等新兴的培训方式层出不穷，各显神通。在发展过程中，有的培训机构多种培训方式兼而有之，有的培训机构术业有专攻，某类培训方式独到而精致。据北京民教信息科学研究院的统计数据显示，目前面授仍是教育培训市场中主要的培训方式，占市场份额的77.57%，通过网络向消费者提供培训服务正在迅速发展，已占到市场份额的17.12%，而函授的市场份额已降为5.31%（见图3）。
（五）政策环境日趋完善
从培训机构发展的宏观环境来看，教育培训机构发展的政策环境正在逐步规范和完善。1997年国务院颁布的《社会力量办学条例》明确规定：“国家对社会力量办学实行积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”，标志着我国社会力量举办的非学历教育进入了依法管理、依法办学的新阶段。2002年出台的《民办教育促进法》，确立了民办教育在社会主义教育事业中的地位和作用，促进了民办教育的规范健康有序发展。在《民办教育促进法》的规范与指导下，各地方政府为了促进教育培训行业的快速发展，纷纷出台地方性政策法规规范和促进民办教育培训机构的发展。例如，上海市为了更好地促进民办非学历教育的发展，于2009年出台《上海市民办非学历教育院校（机构）审批和管理办法（试行）》和《上海市民办非学历教育院校（机构）设置标准（试行）》，2011年颁布了《上海市终身教育条例》，2012出台《上海市教育培训机构学杂费专用存款帐户管理暂行规定》，2013年7月上海市教委、市人力资源和社会保障局、市工商局联合发布了《上海市经营性民办培训机构管理暂行办法》，通过这一系列的政策法规，规范了民办非学历教育院校的审批与设置标准，确立了培训机构的学杂费专用存款帐户，并明确将培训机构划分为经营性民办培训机构和非经营性民办培训机构，使民办教育培训行业在政策法规的规范下有序健康地向前发展。
二、目前教育培训机构发展过程中存在的问题
如果说需求旺、发展快、前景好是对教育培训行业发展的总体概括的话，那么民办教育培训行业目前存在的一些问题可以概括为供给弱、格局乱，定位不清晰。具体而言，就是教育培训机构的培训服务质量有待提高、民办教育培训市场的格局还没有完全理顺，对教育培训行业的认识和定位还不清晰。
（一）教育培训服务质量有待提高
培训服务质量是教育培训机构立足市场、在竞争中取胜的根本所在。目前培训市场中的各类教育培训机构的服务质量参差不齐，整体培训行业的服务质量有待提高，主要表现在以下三个方面:
第一,教育培训机构在培训市场中所树立的诚信度不高,影响了行业的整体形象。消费者对教育培训服务的投诉有增无减。2011年上半年中国消费者协会共收到1598件教育培训服务投诉，占投诉总量的比例为0.5%；2012年上半年中国消费者协会共接到1644件教育培训服务投诉，占投诉总量的0.6%；2013年上半年教育培训服务的投诉量为2554，占投诉总量的1%（见图4）。消费者投诉的焦点集中于教育培训机构夸大虚假宣传、乱收费、办班质量差等方面。
数据来源：2011年上半年－2013年上半年全国消协组织受理投诉情况分析，http://www.cca.org.cn/web/xfts/newsList2.jsp?id=304.
第二，一些教育培训机构，尤其是中小学课外辅导培训机构主要致力于提高学生的考试成绩，被一些社会新闻媒体视为应该教育的“催化剂”。2012年10月《中国教育报》连续刊发十余篇关于校外培训机构的报道，批评大于表扬，反思多于肯定。从专栏1中数篇报道的标题可以看出社会舆论对于校外培训机构培训服务质量的质疑与责问，也充分说明目前教育培训机构的培训质量还远不能满足民众对于高质量的教育培训服务的需求。
对校外培训机构的质疑与责问，既有社会媒体对教育培训存在认识误区的原因，也和目前从事中小学课外辅导的教育培训机构提供的培训服务主要以提高学生的应试成绩密不可分。中小学生在教育培训机构接受课外辅导，理所应当考试成绩得到明显的提高，但更为重要的是，中小学课外辅导培训机构在本质上是一个教育机构，承担着育人的重任，不仅要提高学生的考试成绩，更要教给学生学习的方法，培养学生的学习兴趣，激发学生的学习内动力。正如，台湾补习教育机构所做的那样，为学生提供比学校内更为细致、周到的教育服务，致力于学生的终身发展。
第三，培训机构多致力于规模扩张，对于提升培训质量关注不够。
许多教育培训机构在发展过程中走入一个“怪圈”：为了预收更多的学费而大量扩张教学点；规模越大，学生的学费就越多，就可以扩张更多的教学点。对于教育培训机构的长远发展来看，为民众提供符合教育基本规律的、优质的培训服务才是教育培训机构持续、健康发展的基础所在。
（二）教育培训市场的格局还没有完全理顺
我国目前的教育培训市场可用“马赛克”来形容，由不同行政部门管理的不同类型的培训机构，其准入门槛、管理规则等各不相同，但这些不同类型的教育培训机构却共生共存于一个教育培训市场中。全日制学校、社区学校、企业下设的培训中心等公办性质的培训机构有相对固定的服务群体和相对稳定的运行管理机制。公办性质的培训机构决定了培训机构的公益性特征显著，虽然也参与教育培训市场的竞争，但相对民办教育培训机构而言，生存与发展的空间较稳定。目前民办教育培训市场中的“马赛克”现象更为突出，表现在民办教育培训市场中既有民办非企业单位法人性质的非营利性培训机构，也有企业法人性质的营利性培训机构。这两类民办教育培训机构在教育培训市场中共同参与市场竞争，但两者的主管部门、准入门槛、规约政策等是不同的，客观上造成了不公平竞争的格局。
举例来说，在教育行政部门登记注册的文化教育类培训机构，按照《上海市民办非学历教育院校（机构）设置标准（试行）》规定，举办学校的开办资金最低不少于50万元，必须有实际使用面积不少于500平方米的办学场所（校舍可租借或自有，但校舍租借合同不少于三年），专职教师的数量一般不少于教师总数的四分之一。而由工商行政部门审批和管理的经营性民办培训机构，在法人性质上属于企业法人，但目前颁布的《上海市经营性民办培训机构管理暂行办法》仅规定“经营性民办培训机构的住所应与其培训规模和项目要求相一致，并符合教学场所安全和消防安全的相关规定”，并没有对经营性民办培训机构的最低开办资金、办学场所的最小使用面积等做出明确规定。如果按照内资公司制企业来注册的话，最低注册资金仅需三万元。近年来中小学课外辅导类培训机构迅速发展，既有在教育行政部门注册的，也有在工商行政部门注册的，甚至还有一类无证家教班游离于政府的监管之外，形成民办教育培训市场中的不同“马赛克”共存，不同标准的管理并存。如何形成一个规则公平、制度完善的教育培训市场，促进不同类型教育培训机构的共同发展，使之更好地满足民众多元的、可选择的教育需求成为亟待解决的问题之一。
（三）对教育培训行业的认识与定位还不清晰
教育培训行业在我国终身教育体系中的地位与角色是怎样的，如何正确认识教育培训机构的市场属性和教育属性，目前政府、社会以及教育培训机构自身对这些问题还没有清晰的认识与定位，因此导致教育培训行业在发展过程中出现一些问题。20世纪90年代教育培训机构的迅速发展遭遇教育培训相关政策的相对缺失，为了解决教育培训机构乱收费、违规办学等乱象，政府出台的相关政策体现出明确的“规范”导向，而不是“扶持”教育培训行业的发展。台湾的课外补习教育机构办学的最低标准为教学使用面积不少于七十平方米，教室总面积不少于三十平方米，每一学生平均使用教室面积不得少于一点二平方米。而国内各地申请教学点的最少实际使用面积就要达到300－500平方米。教育培训行业较高的准入门槛降低培训机构办学风险的同时，某种程度上也限制了一些“小微”教育培训机构进入市场。对于教育培训机构而言，由于对机构本身缺乏正确的认识与定位，不能正确认识培训机构的市场属性和教育属性之间的相互关系，许多机构在办学过程中悖离了教育培训的基本规律，将培训机构完全作为“产业”和“企业”来经营，一味追求规模扩张，盲目引入私募资金或风险投资，直接影响到了培训机构的长远和健康发展。
三、规范与扶持：促进教育培训行业的发展
教育培训机构经过三十余年的发展，正在从规模、数量发展逐步走向内涵发展阶段。20世纪90年代末教育培训机构发展的市场大环境与今天的市场环境已大不相同。从宏观环境而言，教育培训行业发展的政策法规日益完善，民众个性化、多元化的终身教育需求日益高涨，同时民众选择教育培训服务更加理性化、对教育培训服务质量更加高要求、精选择。对于教育培训机构而言，既充满发展的机遇，也面临创新与转型的挑战。从微观环境而言，各教育培训机构之间的同质竞争、无序竞争还没有完全消解。信息技术的日新月异正在颠覆传统的培训方式，任何一个培训机构如果不能敏锐地把握市场的变化与需求，将很快淹没于市场洪流之中。在激烈的市场竞争中，一些经历了市场检验，品牌得到民众认可的培训机构正在发展壮大，成为行业发展的“领头羊”，一些培训机构由于经营不善、培训质量不高等原因正濒临破产与倒闭，教育培训行业的分化与重组正在进行。
（一）政策目标：在规范中扶持教育培训行业的发展
政府对于教育培训机构的发展，规范是前提，但扶持应成为未来政策制定的目标。政策规范的目的是为了使教育培训机构有序、健康的发展。但政策的“规范”应按照培训机构自身的特点、规律进行规范和管理，而不是简单套用或照搬公办学校的管理机制。在教育培训市场中，政府应该思考的问题是：政府应该管什么，政府应该怎么管？是管理学校还是管理市场，是管办学主体还是管办学行为，是各审批管理部门各自管理下属培训机构，还是遵循教育培训市场的规律，采用统一的市场管理原则和市场管理机制进行分工合作管理？公办性质的教育培训机构与民办教育培训机构的运行机制不同，民办教育培训机构中职业技能类培训机构与文化教育类培训机构培训服务的群体、培训的内容也不相同。因此，如何促进我国教育培训市场中各类培训机构的有序、健康发展，形成公平、有序的教育培训市场规则还需要进一步在理论上加以研究，在实践中进行探索。
在教育培训机构规范有序发展的基础上，如何促进和扶持各类教育培训机构发展也是需要进一步研究与探索的问题。全日制学校、社区学校等公办教育培训机构在教育培训市场中应体现政府办学的非营利性，优先向社会公众提供基本的教育培训服务。对于这些公办教育培训机构政府应给予常规的、长效性质的公共财政补贴；对于在教育培训市场中满足公众个性化的、可选择性教育需求的民办教育培训机构则应视其提供的教育培训服务的正外部性、重要性等因素通过多种方式扶持民办教育培训机构的发展。
上海市教科院民办所的调研显示，对于民办教育培训机构的举办者而言，更加关注教育培训市场政策的完善和公平、有序的市场环境，而不是政府给予多少资助。政府在民办教育培训机构办学中应承担的职能是，通过制定和完善政策来建立统一公正的培训市场，通过统筹规划、协调管理来对民办教育培训机构进行宏观管理，放手让培训机构在市场中成为独立的服务主体，利用市场机制、市场规律来调控教育培训机构的整体发展。
（二）通过多种政策措施规范与扶持教育培训机构的发展
1.建立地方性教育培训网上平台，向广大市民公开各种类型教育培训机构的办学资质，办学历程、办学成绩等，使广大市民通过这个网上平台可以及时了解各培训机构的基本情况。及时更新教育培训网上平台的信息，确保信息的有效性。市级政府及各区县政府每年对培训机构的年检结果、奖惩结果等公布于网上平台。在平台上设立对教育培训机构的讨论专区，包括政府与培训机构的管理资讯平台，培训机构与培训机构的交流平台以及消费者（学生）对培训机构的讨论平台，做到政府、培训机构、社会、消费者几方之间的信息公开，以现代化信息技术手段督促教育培训机构的依法办学、健康发展。
2.以培训券的方式，扶持一批品牌培训机构的发展。对于一些社会办学信誉好、办学质量高的教育培训机构，同时这些培训机构所提供的培训服务是政府急需的、对于社会公众而言具有重要意义的，政府可以通过向参与培训的消费者发放培训券的方式，扶持教育培训机构的发展。将培训券发放到消费者（学生）手中，消费者拿券自主选择培训机构，而培训机构凭券可以享受到政府相应的补贴。此举可以更好地激励培训机构更加注重教育培训质量，尊重教育教学的基本规律。同时也可以鼓励和引导消费者参与某些方面的培训。
（三）充分发挥教育培训行业组织的管理和服务功能
目前365APP下载下设的培训教育专业委员会已经成为民办教育培训机构的行业组织。各地方工商联民办教育协会也下设培训专业委员会成为工商类民办教育培训机构的行业主管机构。行业组织在性质上是民间组织，是某一行业自我服务、反映诉求、行业自律和依法维权的重要载体。应充分发挥教育培训行业组织在政策解读与推广、利益诉求的集中表达、开办针对教育培训机构所需的各类培训班、行业优秀教师的评选等多方面的服务与管理功能，加强教育培训行业的自律管理和自我约束，进一步规范民办教育培训市场的市场秩序和办学行为。2013年2月28日在365APP下载培训教育专业委员会的倡议下，学大教育集团、新东方教育科技集团、卓越教育集团、巨人学校、学而思教育等17家培训机构进行了《中小学生校外培训机构自律公约》的签约仪式。公约倡导校外培训机构尊重教育规律和人的发展规律，以育人为本，立德树人，诚信招生，努力提供优质教育培训。教育培训行业组织承担起教育培训机构的常规管理工作，为培训机构搭建交流与分享的平台，将更好地促进教育培训机构的健康有序发展。
（四）提高质量与不断创新是教育培训机构持续发展的内动力
教育培训行业面对巨大的市场需求，面对市场环境的日新月异，面对消费者对培训服务质量的高要求、精选择，民办教育培训行业必须做精、做强、做特，创新培训的内容、方式、管理模式等，推动教育培训行业的转型发展。
教育培训机构的上市或风险投资的注入，为培训机构带来了发展的资金支持与品牌效应，但本质上来说无论是上市或是风险投资都是一种工具性的支持，最终目的是为了促进教育培训机构的持续发展。对于教育培训机构而言，核心竞争力在于不断创新发展，向社会公众提供优质的教育培训服务。因此，教育培训机构发展的重心应逐渐从规模的扩张转向提供优质教育培训服务的内涵发展轨道上来。只有符合教育培训基本规律的灵活的、多元化的培训方式，满足不同公众个性化教育需求的丰富多彩的培训内容，在培训过程中使学生乐学、爱学，兼负起育人为本的使命和责任，才能树立起教育培训机构的良好信誉与形象，促进教育培训机构的健康、可持续发展。三十余年教育培训行业发展的实践证明，教育培训行业是教育领域最具活力、最具发展潜力、最有创新潜能的“朝阳行业”。在终身教育理念下，教育培训行业将成为满足社会公众选择性教育需求的重要力量。
（作者系上海市教科院民办教育研究所）
审稿人：赵 磊
